统一思想认识 创新评估机制
努力提升我省税源管理工作水平
----饶勇局长在全省纳税评估专题研讨座谈会上的讲话
（2006年12月22日）
同志们：
今天在这里召开的全省纳税评估专题研讨座谈会，省局党组给予了高度重视，有4位党组成员亲自莅临会议，积极参加研讨，会议开得很扎实，很有成效。省局之所以组织召开这次会议是基于以下几点考虑的：一是定位问题，我省的税源管理尤其是纳税评估工作，从全国范围来看还处在中等偏下的位置，这说明在我们的工作当中还存在许多问题需要加以研究解决，定位问题决定了省局党组要重视这个问题。二是基础问题。税源管理已成为税务系统一项重要的基础性工作，而强化税源管理的重中之重就是纳税评估工作，不能将纳税评估与税源管理割裂开来。从大量实践看，我们的评估工作还不够深入，这说明税收工作的基础还很薄弱。三是导向问题。通过组织召开座谈会向全省国税系统传达一个明确的工作思路，就是省局党组将强化税源管理推进纳税评估作为明年重要的一项工作，希望全省各州、地、市国税局党组引起重视。
这次研讨座谈会的主要任务是：进行纳税评估经验交流，将税收管理员个人掌握的税源管理信息与纳税评估经验变成集体共有、大家共享的信息与经验；总结2006年纳税评估工作，安排部署2007年纳税评估工作任务。从今天的汇报发言以及案例演示情况看，各地非常重视纳税评估工作，采取有效措施，取得了不错的成绩。下面，我就纳税评估工作谈几点意见。
一、全省国税系统开展纳税评估工作的总体情况
一年来，全省各级国税机关认真贯彻落实全国强化税源管理专业会议精神，根据总局《纳税评估管理办法》和省局《纳税评估操作规程》，积极探索，大胆实践，在纳税评估制度建设、评估方法探索、指标预警值测算、分税种评估等方面进行了一些研究和实践，为全省推广纳税评估工作积累了不少经验。
（一）评估工作稳步推进
1、健全评估制度。为保证纳税评估工作顺利开展，我省各地从实际出发，对总局和省局的有关办法等制度性文件进行了细化和完善，明确了纳税评估工作的主要任务、工作职责、工作程序和工作要求，使纳税评估工作有章可循。为狠抓落实，各地还制定了《纳税评估工作考核办法》，明确了各分项考核指标，量化了相关工作标准，强化了监督考核力度；西宁市局制定了《税源管理与税收分析管理办法》，为纳税评估工作提供了制度保障。
2、狠抓评估工作落实。认真落实总局《纳税评估管理办法》和省局有关文件精神，对落实纳税评估工作做出了认真部署。本着先试点、后推开的原则，确定了西宁、格尔木两市作为试点单位率先开展纳税评估工作，以带动全省国税系统稳步推进。目前，试点地区正按照既定试点方案有条不紊地进行试点。其他地区的纳税评估工作也在结合实际深入开展。
3、积极探索有效方法。我省各地结合工作实际，认真探索有效评估方法，从关键评估指标入手，对某类行业的纳税人或某一区域的税源状况及其变化趋势进行监测和分析评价，包括行业税负的调查、对比分析，对税源进行宏观和微观分析；海西州局制定措施，积极探索“点、线、面”相结合的方法，层层剥离，深入研究，努力把握纳税申报的全貌，基本达到了以评促管的目的。
4、试点工作进展顺利。今年省局将西宁和格尔木两市作为试点单位率先开展纳税评估工作以来，按照省局要求，及时成立领导小组，科学制定试点方案，按计划、分阶段，稳步推进试点工作。在试点过程中，省局有关处室按照分工，定期发布全省宏观税收信息、下发有关税种分析方法，及时调研跟踪问效，为试点工作提供业务指导和数据支持。同时，西宁市和海西州国税局全程跟踪、督促指导，认真测算指标预警值，加大人员培训力度，确保了试点工作顺利进行。试点单位充分运用各类信息数据，综合考虑纳税人地域、规模等因素，进一步细化了评估指标体系，加大指标间的对比力度，提高了纳税评估的效果。同时，还加大了培训力度，采取集中培训等有效方法，提高了评估水平。
（二）评估工作取得初步成效
全省各级国税机关通过开展纳税评估工作，有力地促进了税源管理科学化、精细化工作水平，评估工作取得初步成效。
一是提高了税源管理质量，减少了税款流失。通过对全省部分行业的纳税评估，基本改变了对有些行业税源管理不到位的状况，提高了税源管理质量。经过评估，及时发现了商贸、医药等行业的薄弱环节，采取了针对性措施，减少了税款流失的风险。据不完全统计，今年全省共评估各类纳税人达到618户，补缴各类税款达到286万元，加收滞纳金18.62万元。乐都县国税局对一家企业通过评估就补缴税款39.44万元，加收滞纳金9.52万元。
二是有利于解决“疏于管理、淡化责任”的问题。据部分纳税评估工作档案显示，工作底稿完整、评定处理程序合法、分析方法科学、协调配合默契。从工作实践看，纳税评估对于解决“疏于管理、淡化责任”的问题起到了积极作用。
三是推动了管理理念和管理方法的创新。从各地的工作汇报明显感受到，通过开展纳税评估工作，切实转变了税收管理理念，税收管理实现了由原先的事后“监督打击型”向现在的事前“管理服务型”转变。同时创新管理方法，初步建立了以分类管理为中心、以责任区（片）管理为辅的税源管理体系。
四是建立了新型征纳关系，优化了纳税服务。通过实施纳税评估工作中的税务约谈举证、纳税人自查自纠等人性化的管理措施，促进了和谐有序的新型征纳关系的建立。同时，通过采取送税法上门、现场指导等个性化服务形式，丰富了纳税服务内涵，提升了服务质量。
五是促进了税收管理员业务素质的提高。在实施纳税评估过程中，广大税收管理员学业务、学技术的积极性空前高涨，通过综合运用财会、税收、计算机、统计分析等专业知识，深入分析企业疑点，及时发现企业违法违规行为，促进了国税干部综合业务素质的提高。
（三）存在的问题
在充分肯定成绩的同时，我们应清醒的认识到，纳税评估工作还存在着一些不容忽视的问题。
一是思想认识模糊。存在“四种认识”：一是认为纳税评估主要是税源管理部门或征管部门的事情，与其他部门关系不大，工作不主动、协调不积极；二是认为纳税评估属于日常税务检查的范畴，在工作中与税务稽查的互动不够；三是认为纳税评估工作必须有信息化的支持，否则将无法开展工作，以此为纳税评估开展不积极找理由；四是认为纳税评估工作高难度，动辄建数据模型，测预警指标，轻视对日常管理经验的总结和积累，将纳税评估工作神秘化。
二是评估数据不全。评估工作所需要的数据基本来自纳税申报表及其附列资料，纳税人能耗、物耗等实地巡查资料严重不足，工商、地税、统计等其他部门的第三方数据缺乏。评估数据不全使评估人员无法就纳税申报资料的真实性和准确性做出深入的判断和分析，纳税评估工作“空对空”的现象较为突出。
三是业务素质还需提高。目前我省国税工作存在多方面的压力，干部队伍年龄、知识结构，队伍业务素质不适应工作需要是其中之一。这种压力在纳税评估工作的开展中体现得较为明显。
四是评估分析水平低。评估工作的“三低”现象突出：评估比例低。今年全省实施纳税评估的有618户，占全省纳税户总数的1.34％；移交比例低。各地在纳税评估工作中，移交税务稽查部门的只有8户，占全部被评估总户数的1.29％；评估分析水平低。今年全省被评估纳税户总共补缴税款286万余元，平均到每户只有4600多元，这说明有些评估案源未选准或没有评估到位。
二、统一思想，增强做好纳税评估工作的紧迫性和责任感
经济决定税收，经济发展是税收的主要源泉，但税源并不等于税收，税源只有通过税收征管才能转化为税收。判断税收征管能力高低，不能仅看税收收入任务的多寡，而更应看重对税源的掌握和挖掘能力。从一定意义上说，税源管理能力是检验税收征管能力的试金石。采取切实可行的措施和行之有效的方法，全面地掌握税源的规模与分布、税基的构成与变化特点，使实际征收数尽力接近应征数，最大限度地减少其差额是我们税收征管的主要任务。加强税源管理就抓住了税收征管工作的要害，抓住了纳税评估这个抓手就抓住了税源管理的关键，为此我们要把纳税评估作为税收征管能力工程来认识和打造，要把强化纳税评估作为当前税收管理工作的重点来抓。
（一）纳税评估是提高纳税人税法遵从度，构建和谐税收环境的有效途径
在纳税人自行申报的征管模式下，税款征收在相当大的程度上取决于纳税人对税法的遵从度。国税机关通过落实纳税评估工作，可及时发现、纠正和处理纳税行为中存在的错误和异常问题，将纳税人目前存在的因主观疏忽或对税法理解偏差而产生的涉税问题，及时处理在未发或萌芽状态，有效地防范征纳双方的税收风险，有效堵塞税收漏洞，降低征纳成本，缓和征纳矛盾。国税机关可以将评定处理结果作为纳税人纳税信用等级评定的一项重要指标，并赋予其相应的信用等级，加强对较低信用等级纳税人的动态监控。纳税人可利用纳税评估工作中的约谈、举证等程序，依法进行自行纠错或做出合理解释，在对等的平台上，征纳双方进行沟通和交流，从而有效提高纳税人对税法的遵从度，实现了强化管理和优化服务的双赢，创造了征纳双方良性互动的和谐税收环境。
（二）纳税评估是提高稽查效率，充分发挥税务稽查威慑作用的需要
纳税评估是税务稽查案件的重要来源。纳税评估是对纳税人、扣缴义务人是否履行税法规定的义务及履行程度的一种评价。纳税评估通过评估分析，发现疑点，直接为税务稽查提供案源，对涉嫌偷、逃、骗税行为的及时移交稽查部门查处，不仅可使稽查选案环节避免随意与盲目，规避税收执法风险，提高稽查的准确性和时效性，而且可使税务稽查的实施做到目标明确，重点突出，针对性强，有利于税务稽查威慑力的充分发挥。
（三）纳税评估是税源管理的核心工作，挖掘税源管理深度的重要手段
开展纳税评估工作是强化税源监控管理的重要内容和手段。首先，宏观税收分析和行业税负的监控。依据当地GDP水平与平均税负的调查与对比分析；税基与实际税收的调查与对比分析等，建立行业投入产出模型，测算行业平均增值率、平均利润率、平均税负、平均物耗能耗等指标，建立分行业预警指标体系。其次，对比分析企业个体指标与本地区行业总体指标之间的差异，分析企业相关税种纳税情况与其销售收入、实现增加值、实现利润等指标的对应关系来发现问题所在。按照评估分析、约谈辅导、调查核实、评定处理等程序，对纳税人纳税申报的真实性和准确性进行全面系统评估。第三，通过以上的工作，就能较深入分析税源情况，对企业纳税申报情况做出较为客观的评价。
三、明确目标，突出重点，全面提高纳税评估工作水平
今后一个时期，全省国税系统开展纳税评估工作的总体任务是：坚持以科学发展观指导纳税评估工作，全面贯彻落实税收管理员制度，创新纳税评估工作手段，积极探索实施重点税种、重点行业、重点企业的纳税评估方法，努力形成具有青海特色的纳税评估工作机制，持续快速提升我省税源管理工作水平。
（一）抓好试点，积极推广
要充分发挥西宁和格尔木市纳税评估试点的示范作用，在全面总结现阶段试点工作经验的基础上，积极推广纳税评估评工作。西宁市、海西州国税局应按照试点方案确定的工作目标和时限，加强督促、密切跟踪，切实提高试点工作质量，确保顺利完成各项试点任务。试点工作完成后，试点地区应认真总结经验、完善评估制度和方法。
全省各地应积极行动起来，深入开展税源管理活动，努力摸清重点税源发展变化情况，为下一步推广工作积累资料、锻炼队伍。待具体推广时，各地应高度重视、加强协调，在人、财、物等方面给予必要支持。省局机关有关处室，则应各负其责，按照职责分工，做好相关工作。
（二）突出重点，分步实施
从目前全省情况来看，对所有纳税人开展纳税评估的力量还不具备，也无必要。只有科学地进行分类并分别实施有针对性的纳税评估，才能取得事半功倍的效果。2007年各地要根据现有的人力、物力和技术条件，所辖税源的规模、管户的数量以及自身纳税评估的工作能力，制定纳税评估工作计划，合理确定纳税评估工作量，先选择重点行业、税源大户、连续多月零负申报以及在地方旅游土特产经营等纳税人进行纳税评估，在进一步取得经验的基础上，再分步实施，逐步扩大到其他纳税人。
各地要选拔一批素质高、能力强的同志组成纳税评估工作组，专门学习研究、评估一些重点税源大户或复杂的、重要事项，确保2007年纳税评估工作取得突破性、实质性进展。
（三）合理确定指标体系，设定预警值
随着纳税评估的逐步推进，合理确定纳税评估指标，建立预警值的重要性已显露出来。合理确定纳税评估指标体系及其预警值，是2007年的重中之重的工作。没有指标体系纳税评估将无所适从，省局有关处室应根据分工，广泛征求基层意见，积极搜集整理相关数据源和信息源，通盘考虑探索确定全省的纳税评估指标体系；同时，全省各地尤其是区县局要合理设定纳税评估指标预警值，综合考虑地域、生产经营规模、企业类型等因素，结合同行业、同规模、同类型企业各类相关指标的若干年度的平均水平，并根据经济发展和该行业的市场变化、企业的生产经营变化情况及时进行修订，以使预警值更加真实、准确和具有可比性。
（四）信息化支持，提高效率
评估工作中要注意处理好应用计算机技术与充分发挥人的主观能动性的关系。纳税评估工作应依靠现代化的信息手段作支撑，但在信息化条件尚不具备的情况下，纳税评估工作也不能停。计算机不是万能的，对纳税人具体深入的评估工作还要倚重人的手工作业、倚重税收管理员从税源管理实践中积累的活的工作经验。因此，一方面省局将加大信息化的支持力度，尽快引入税收管理员工作平台，拓展、完善、利用其评估功能，提高评估能力，从而促进纳税评估工作的开展；另一方面也要特别注重税收管理员的实际经验的积累，充分发挥其主观能动性。二者不能偏废，更不能片面强调信息化条件不具备而放弃评估工作。
（五）综合评估，成果共享
纳税评估是针对某一户纳税人申报缴纳税款总体情况的综合分析评价。要避免对同一纳税人按不同税种多头重复评估，在评估时要注重分析税种间的关联性，如企业缴纳的增值税数额与所得税数额变化，有着较大的正相关关系，这两个税种在征管上出现的问题往往也有关联，纳税人有偷骗增值税的，其企业所得税往往也有问题。因此，应实行增值税、企业所得税等税种的联评，只有联评，效果才能明显。
各级国税机关要高度重视纳税评估成果的应用工作，各级领导要充分使用评估成果，用于宏观分析和工作决策等方面，各业务部门要积极利用税收分析和评估的成果，用于协助税务稽查，用于管理制度、措施的完善和调整，用于开展纳税人信誉等级的评定工作，努力发挥纳税评估对建立友好、互动型征纳关系的促进作用。
（六）明确工作分工，加强协调配合
根据总局《纳税评估工作管理办法》等有关文件规定，各级国税机关的征管部门负责纳税评估工作的组织协调工作，制定纳税评估工作业务规程，建立健全纳税评估规章制度和反馈机制，明确纳税评估工作职责分工并定期对评估工作开展情况进行总结和交流；各级国税机关的计划统计部门负责对税收完成情况、税收与经济的对应规律、总体税源和税负的增减变化等情况进行定期的宏观分析，为基层国税机关开展纳税评估提供依据和指导；各级国税机关的税政管理部门（包括各税种、国际税收、出口退税管理部门以及县级国税机关的综合业务部门）负责进行行业税负监控、建立各税种的纳税评估指标体系、测算指标预警值、评估模型、制定分税种的具体评估方法，为基层税务机关开展纳税评估工作提供依据和指导、培训；稽查局根据评估提供的案源进行稽查，结案后通过剖析案例，提出强化征管的意见，供征管、税政部门从管理流程和管理制度上完善评估工作。各部门要加强协调配合，保证工作的顺利开展。
四、下一步工作要求
（一）高度重视。一是省局已将加强税源管理工作作为2007年全省国税系统管理创新的重点工作，与会各位回去后要向主要领导全面汇报会议精神，高度重视税源管理尤其是纳税评估工作。二是各地既要扎实工作，更要创新工作思路、工作机制和工作方法，及时解决纳税评估所面临的困难和问题。三是上级国税机关要加大跟踪问效的力度，督促指导所属区县级国税机关开展工作。
（二）加强领导。希望各级领导切实加强对纳税评估工作领导，把纳税评估列入重要的议事日程。重点安排，重点检查。在年初就对强化税源管理推进纳税评估工作做出安排，制定相关工作计划，明确有关工作内容，稳步推进纳税评估工作。同时，要加大对下级国税机关做好税源管理工作的检查力度，采取调查研究、专项检查等方式，及时了解各地工作进展情况。
（三）健全制度。为切实做好全省国税系统税源管理工作，总局和省局制定了有关制度和办法，这对促进税源管理工作开展纳税评估起到了一定的作用，但从目前看还有需要不断完善的地方。因此，各地要克服等、靠、要思想，积极行动起来，结合当地实际，建立健全纳税评估工作制度，进一步完善和补充总局和省局的有关规定，并积极开展调查研究，着手建立适合当地工作的新制度和新办法。
（四）强化措施。为确保我省纳税评估工作扎实推进，切实取得实际效果，各级国税机关应采取有力措施，狠抓工作落实。
一是加大调查研究力度。对于工作中出现的问题，积极调查，深研究，主动采取具有可操作性的措施或向上级国税机关提出明确的建议和意见。
二是深化评估。深化纳税评估工作，需要“点”、“线”、“面”的有机结合。首先，对税源全局或区域进行“面”的“扫描”，加强税收与相关经济指标分析，重点是税收收入与GDP的相关分析以及弹性系数分析，找准税源管理方向和重点。其次要加强分行业、分税种分析，对税源进行“线”的剖析。对某一税种在某个行业或区域的税源状况、税负水平及其变化趋势进行监测和分析评价。第三要加强对纳税户的评估。纳税评估是针对某一户纳税人申报缴纳各种税收总体情况的综合分析评价，对税源进行“点”的挖掘。“面”的“扫描”是指南，“线”的剖析是参照系，“点”的挖掘才是落脚点。
三是增强针对性，提高培训效果。在广泛征求基层实际需求的基础上，了解学员的素质状况和对培训的要求，确定培训内容，将数据分析方法、数理统计等内容纳入培训课程，进一步突出培训的针对性和实用性。同时，要采取评估案例、模拟评估等卓有成效的方法，做到有的放矢，因人施教，切实提高纳税评估业务培训效果。
四是报送评估案例，组织交流。总局将出台纳税评估案例征集评选办法，要求各省按期报送评估案例。因此，省局要求各地定期将各自的纳税评估典型案例报送省局，省局将提炼和总结其中的规律，用于组织交流、推广经验和组织教学，进一步充实纳税评估课程内容，用实践中成功的案例教会大家搞评估，以取得事半功倍的效果。
（五）明确责任。要做好纳税评估工作，有关工作考核要跟上去，没有责任的工作无法提高效率。为促进纳税评估工作的深入开展，省局将其纳入年度目标管理加强考核。各地要认真学习、研究纳税评估工作，把纳税评估作为科学化、精细化管理的重要手段，切实开展落实好。省局将组织工作组及时对各地评估工作进行检查、指导、考核，检验工作成效。
同志们，纳税评估工作对我们来说还是一个新生事物，处于积极的探索阶段，还有大量的、艰苦细致的工作需要我们去做。只要我们统一思想，提高认识，大胆探索，积极实践，纳税评估工作就一定能够很好地开展起来，为增强我省税源监控能力，提升税收管理水平做出积极贡献。在2007年即将来临之际，我代表省局党组祝各位代表并通过你们祝全省国税干部在新的一年里工作顺利，身体健康！
谢谢大家。
